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時政熱點:京津冀應對氣候變化協同立法勢在必

作者:?汪新 發布時間:?2019年09月02日 15:03:06

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作者:天津財經大學法學院 潘曉濱

2019年正值京津冀協同發展戰略實施五周年,習近平總書記親臨三地視察并對京津冀協同發展提出殷切期望。作為中國北方重要的經濟增長區域,京津冀地區面臨溫室氣體控排與適應氣候環境影響的現實壓力,而應對氣候變化協同立法的缺位也日益成為阻礙三地高質量發展的桎梏。在國家大力推動京津冀協同發展戰略的背景下,將低碳發展融入到三地生態文明一體化建設中,探索京津冀應對氣候變化協同立法的路徑,具有現實必要性與可行性。

一、應對氣候變化協同立法的必要性

(一)國家履行國際承諾需要地方政府的有效參與

在巴黎氣候大會之后,我國鄭重承諾了未來10年國家所需完成的應對氣候變化目標,其實現與否關乎我國的國際聲譽和形象。2018年12月達成的《巴黎協定》實施細則圍繞國家自主貢獻的透明度框架與盤點規則進行了更加詳細的規則制定,這對包括我國在內的締約國也提出了更高的履約要求。在國內實施過程中,一系列國際承諾需要中央向地方進行任務分解,省級政府是完成國家減排目標的重要實施單元。京津冀三地中包含了國家重要的低碳城市和碳交易試點,未來勢必要承擔國家的重點減排任務。因此,如能將應對氣候變化工作由政策層面上升為地方協同立法,將為京津冀三地完成國家減排目標,實現區域一體化發展的低碳轉型提供法律保障。

(二)京津冀溫室氣體控排工作亟待形成合力

與大氣污染物的跨行政區域流動相類似,導致氣候變暖的溫室氣體具有更強的跨界性與全球流動性。由于我國省級政府的管理完全基于行政區域劃分,在各地分別追求目標完成的同時,很可能導致相鄰地區控制溫室氣體排放規劃的錯位,甚至帶來碳泄漏和某些政策措施的競合。任何一個地方控排取得的減控排效果很可能會被其他地區增加的排放所抵消。如果京津冀三地“單兵作戰”,也勢必事倍功半,大大影響控排措施的實施效果。事實上,京津冀三地經濟發展水平存在差異,北京在疏導非首都功能的過程中,可能會將部分高碳排放產業遷離轉移至周邊地區來實現自身減排,但從京津冀區域整體控排效果看,北京排放量的減少可能會導致承接省市排放量的增加,從而帶來區域整體控排效果的降低。溫室氣體協同控排任務的艱巨性,需要京津冀三地整合資源,發揮各自優勢,通過整體規劃統一減緩氣候變化工作,而協調立法則是推進工作的重要保障。

(三)京津冀分散立法亟待進行整合

京津冀三地雖還沒有制定應對氣候變化的專門地方法規或規章,但都分別出臺了與減緩或適應氣候變化相關的法律文件。這些雖然對應對氣候變化工作開展起到一定的推動作用,但由于立法目標或立法功能等因素的差異,立法不能自動有效協同三地工作。北京市顯然走在了前列,以三地《濕地保護條例》為例,只有北京立法提到了發揮濕地調節氣候、固碳釋氧、改善空氣質量等功能。因此,改善三地的分散立法局面,將三地各自應對氣候變化相關先進制度和實施標準相統一,對于保障三地協同應對氣候變化工作的有效開展具有現實意義。

二、應對氣候變化協同立法的可行性

(一)京津冀三地協同發展戰略的重要指引

《京津冀協同發展生態環境保護規劃》(2015)的發布,為京津冀生態環境保護明確了目標任務、實現路徑和體制機制保障。京津冀三地人大常委會更是以《大氣污染防治條例》等地方立法為抓手,在生態環境協同治理上邁出了實質性步伐。三地陸續通過了《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》(2015)、《京津冀人大立法項目協同辦法》(2017)等協同立法機制文件,同時也將三地協同立法實踐與中央規劃和法律的實施對接作為重要考慮因素,及時清理三地現有立法中不協調的法規規章,探索建立三地立法的交叉備案制度,確保存量立法和增量立法的雙向協同。在京津冀三地協同立法機制逐步走向成熟的背景下,開展應對氣候變化協同立法具有現實可行性。

(二)京津冀地區都已具備碳市場實踐的先行經驗

京津兩地率先開展各自碳市場試點建設已有五年時間,并出臺了各自碳市場管理的地方規范性文件。河北省雖然沒有成為省級試點,但河北承德卻與北京聯手打造了全國首個跨區域碳交易市場,承德市作為河北省的先行地區,轄區內水泥企業作為首批重點排放單位被納入北京碳市場,承德的減排項目可視同北京本地項目進行抵消使用。在2017年底國家碳市場漸進性啟動的背景下,河北省也即將啟動本省碳市場,京津兩地的碳市場納入全國體系也只是一個時間問題。在此背景下,京津冀三地在進行應對氣候變化協同立法的過程中,可以將三地跨區域碳市場制度的優先協同以及未來與國家的銜接作為重要抓手。

(三)京津冀地區可實現氣候變化與大氣污染的協同治理

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